关于科研间接费用管理的几点思考

　　科研经费按支出可分为直接费用和间接费用。直接费用是指在科研过程中发生的与研究直接相关的费用，而间接费用是指承担课题任务的单位在组织实施课题过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用。年财政部、科技部颁布《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财教[]号)，对国家科技计划经费管理有关规定进行了调整，重新将课题经费分成直接费用和间接费用。现就我国科研间接费用政策及管理发表一点浅见，愿与大家一起探讨。

　　(1)此次改革的突破点在哪？

　　突破点之一是完善课题间接成本补偿机制，明确补偿渠道。一方面，明确了管理部门以“间接费用”的方式对承担单位消耗的间接成本予以补偿，是科技计划经费管理理念的重大转变；另一方面，大幅提高了间接费用的核定比例，最高可达到专项经费中直接费用扣除设备购置费后的20%，增加了承担单位的管理手段和调控能力。

　　突破点之二是充分体现以人为本理念，增加绩效支出。在改革之前的各种科研经费管理制度中，预算开支范围只列明了“劳务费”和“专家咨询费”两项酬金性支出，这两项支出均不允许支付给包括课题负责人在内的整个有工资性收入的科研团队成员，这使得在工作一线的科研人员不能获得相应的补偿。此次改革新设绩效支出，有利于建立绩效管理机制，提高相关单位和科研人员承担科研任务的积极性，更好地体现绩效管理和以人为本。

　　(2)国外对科研成本通常是如何管理的？

　　首先，从根本上讲，间接成本补偿与各国科研资助体系紧密相关，大多根据科研机构类型分类管理。间接成本补偿与各国科研资助体系紧密相关，因此间接费用列支比例也各不相同，不能简单地根据该比例高低判断资助的优劣。美国根据科研机构的不同类型，出台相应的规则进行成本核算。科研成本补偿也是欧盟科研项目资助的重要内容，成本补偿率因项目大小和承担单位性质不同而异，对于一般的科研项目，成本补偿率为50%，对于非营利组织成本补偿率为70%，对于创新性的前沿科研成本补偿率最高可达%。间接成本的计算可以选择全成本模式计算，也可以使用统一费用模式计算。

　　其次，虽然大多数尚未做到间接成本完全补偿，但是建立科学公平的补偿机制是发展趋势。在允许补偿的具体间接成本科目上各国存在差异，间接成本补偿比例也为科研项目直接成本的20%到70%不等。虽然大多数国家(地区)还没有做到对间接成本的完全补偿，但是建立起科学公平的补偿机制是发展趋势，准确归集科研活动使用的资源数量，合理确定各科研项目的间接成本，明确不同类型项目的补偿承担，更加体现公平和效率。

　　再次，间接费用比例的确定过程反映出政府与科研机构的合作关系。间接成本政策是政府对科研机构的补贴措施，也是间接介入科研机构管理的政策工具。一方面，美国间接成本管理制度变迁反映出联邦政府对科研机构的定位及加强影响；另一方面，间接成本率的确定程序表明政府与科研机构的博弈。从横向和纵向发展中发现，政府与科研机构从分离走向合作，并在博弈中达成共识、明确责任和寻求平衡。

　　最后，重视对人力资本的合理补偿。直接成本一般包括研究人员的工资及福利、设备、差旅、出版、耗材、咨询等费用，间接成本中包括设施成本、管理费用等。美国、英国、新西兰、欧盟虽然资助程度各不相同，但总体而言科研经费中有相当比例用于人力资本支出。

　　(3)我国间接费用政策在实施中存在哪些问题？

　　一是不适合科研机构自身特点，部分单位绩效支出落实存在困难。我国科研经费间接成本政策在各科研计划归口管理部门之间不统一，但适用范围限于国家科技计划和公益性行业科研专项，也并未考虑科研机构的类型与特点。绩效支出由于国企受年薪制、事业单位受工资总额限制，部分单位将绩效支出弥补事业经费不足，导致无法发挥绩效支出对一线科研人员的激励作用。

　　二是间接费用使用有待规范和强化监管。某些项目承担单位对间接费用使用管理不到位。更为关键的是，提取的间接费用如何保证运用到科研机构承担政府研究项目中，相应的监督检查机制尚未健全。

　　三是间接费用列支范围及比例有待完善。对于自收自支的科研事业单位、转制科研院所、民营科研机构和企业，由于财政并不保障其运行经费，现有政策并未突出对此类机构相关科研设备、仪器、水电暖消耗乃至房屋折旧等补偿。对于全额及差额拨款的科研事业单位和国有高校，中央财政通过增设基本科研业务费、公益性行业科研经费等举措，提高了保障能力，但缺乏针对科研机构量身定制的间接费用补偿范围和比例，绩效支出限制也相对较大。

　　四是政府与科研机构的平等关系缺乏。现行间接费用的确定从本质上并没有将科研机构放在与政府平等对话和博弈的位置上。作为研发契约双方，科研机构只能单方面接受资助方统一规定的各项成本及比例，在科研项目预算确定过程中缺少类似于美国的谈判机制，不能做到个性化区别对待，这与财政经费精细化管理要求和科研活动特点不相适应。

　　五是未能根本理顺项目(课题)组与依托单位的分配关系、统筹法人责任与“课题制”两者关系。此次改革建立课题间接成本补偿机制，但未能根本理顺项目(课题)组和项目承担单位在资源合理补偿、管理费、人员支出的统筹使用等方面的分配关系。同时，在承担单位法人责任方面，如何处理其与“课题制”的关系也有待进一步明确和完善。

　　(4)如何完善科研间接费用管理？

　　一是实施差异化、精细化的间接费用补偿政策。科研成本的核算与科研管理以及预算管理体系紧密相关，由于不同类型科研机构的特点不一样，不同科研院所和高校现行基本运行经费不一样，同一机构中人员类型也不一样，因此建议在成本核算基础上通盘考虑，既区分科研承担单位类型，也区分科研活动类型，实施差别化、精细化的间接费用补偿政策，不同单位可根据科研人员实际情况和需求进行部分调整。

　　二是加强间接费用监管。相对于直接费用，间接费用的监管更为复杂。一方面，健全科技经费监督管理机制，加大对科研经费尤其是间接费用的监管力度。制定相关配套政策，明确间接费用使用渠道，保证间接费用合理使用；另一方面，项目承担单位可结合自身情况，完善间接费用管理制度，健全内部控制与监督制约机制。

　　三是重视科研人力资本支出，落实并提高绩效支出比重。增加对人的投入特别是科研绩效支出，解决“见物不见人”和缺乏绩效激励机制的问题。建议突破现有部分制度障碍(如事业单位工资总额)，尽快落实绩效支出。同时根据实际情况，适当增加经费使用灵活性，授权高水平创新团队按规定自主支配科研经费，探索顶尖人才自主使用科研经费模式。

　　四是在厘清政府与科研机构关系基础上，健全间接成本补偿机制。合理地对科研机构的科研成本进行补偿，本质上是科学界定政府与科研机构的关系，近年来公私合作(PPP)在研发领域中逐渐兴起，体现了政府与科研机构的平等合作关系。建议进一步健全间接成本补偿机制，包括对科研机构的稳定支持、以科研质量评估为基础的资助和谈判确定科研项目中间接费用补偿比例等。

　　五是统筹事业单位分类改革和科研领域收入分配改革，建立现代院所经费管理制度。经费管理制度的核心目标是满足技术源头需要，其与深化科研院所改革、事业单位分类改革和科研领域收入分配紧密联系在一起，应妥善解决制约科研院所改革发展的经费保障和人员激励等问题，加快建立现代院所经费管理制度，落实科研院所管理自主权，深化科研经费管理和收入分配制度改革，体现对科研人员的充分激励。

来源：中国社会科学网、《科学学研究》作者：张明喜(科学技术部中国科学技术发展战略研究院副研究员)