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不同于美国80%以上的科研经费花在“人”身上，我国的科研经费大多数都投到“物”上面去了，培养一个合格的科研人员所需要的成本没有得到认真考虑，科研人员的劳动投入得不到承认，科研经费的人员相关费用的预算比例过低。

本文摘录自汝鹏老师承担的清华CIDEG应急项目《中国财政科技拨款体制的若干问题与对策研究》研究报告。

财政科研经费去哪里了？（上）

我国财政科技预算现状

从政府预算科目分类的角度来看，年及以前年度财政科技支出包括科技三项费、科学事业费、科研基建费和其他科研事业费。-年国家财政科技拨款情况如下表所示：

表-4国家财政科技拨款按预算科目分类表

（单位：亿元）

4

5

国家财政科技拨款

.6

70.

.2

.6

.

.9

.5

科技三项费用

.2

59.6

98.6

.6

.0

.7

.9

科学事业费

.0

22.1

.9

00.8

5.9

89.1

48.4

科研基建费

61.5

6.4

70.0

80.2

95.9

.5

14.4

其中，科技三项费用是指新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费。它是从中央财政资金中用于企业的技术措施费、新产品试制费等逐步演变而来的。中央民口科技三项费用主要用于国家重点科技攻关项目计划、技术创新计划等国家重点科技项目，地方科技三项费用主要为安排地方各级、各类重点科技项目和与国家有关重点科技项目相配套的资金。

科学事业费是指各级科技行政主管部门归口管理的科学事业费及中国社会科学院系统的科学事业费。主要包括自然科学事业费、科协事业费、社会科学事业费、高技术研究专项经费等。

科研基建费是指政府预算安排的基本建设支出科目中用于科研机构基本建设的资金。主要包括：用于国家重点实验室、国家工程研究中心、重大科学工程、基础科普设施等的建设费用；用于科研机构的建筑设施及带有基建性质的科研项目建设费用。由于没有设立科研基建支出专户，目前财政科技投入中统计的科研基建费包括基本建设支出款级科目中科学基建支出和列入各主管部门基建支出中所属科研机构基建支出。

然而，以上政府预算收支科目分类是建国初期参照原苏联财政管理模式设计的，与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应，预算科目设置的局限性日益突出，主要体现在无法直接从财政渠道获得较全面、系统的政府RD经费投入数据。年月,国务院正式批准了《7年政府收支分类改革方案》，并在7年预算时全面实施。这次改革借鉴了国际经验，对科技投入的科目调整参照国际货币基金组织(IMF)的功能分类及《政府财政收支统计手册》的要求，依据联合国教科文组织《科学技术统计工作手册》的界定，将“科技活动”统计分为研究与发展活动、成果应用与科学技术教育和培训活动、与研发密切相关的科技服务活动三类，同时考虑目前我国科技经费管理的特殊需要，将以上科技活动归入到“科学技术”大类中，统一反映国家用于科学技术方面的支出。

7年政府收支分类体系改革后，财政科技支出包括“科学技术”科目下支出和其他功能支出中用于科学技术的支出，和年前财政科技支出涵盖范围基本一致。根据我国财政统计年鉴，“科学技术”科目下的支出包括：基础研究、应用研究、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及，和科技交流与合作。年全国财政科技预算、决算数如下表所示：

表-5年全国财政科技预算、决算数

预算数

决算数

决算数为预算数的百分比

决算数为上年决算数的百分比

科学技术

09.52

.18

.9

.4

其中：基础研究

.71

.09

.0

.9

应用研究

.46

.6

98.0

.1

科技条件与服务

96.81

.66

.

.2

社会科学

7.

41.15

.2

12.9

科学技术普及

55.79

59.58

.8

.8

科技交流与合作

20.78

29.06

19.8

.6

9-年中央本级财政科技预算数如下表所示：

表-69-年中央本级财政科技预算

9

1

2

科学技术

.0

.19

.59

.4

.76

其中：基础研究

.7

.19

24.59

62.05

其中：重点基础研究规划

5

40

41

自然科学基金

.41

.11

重点实验室及相关设施

24.06

29.44

5.87

应用研究

.46

.6

.9

.12

科技条件与服务

28.81

40.79

45.65

49.96

社会科学

16.

26.09

1.5

2.19

其中：社会科学研究

7.5

14.2

14.4

社科基金支出

7.9

11.88

11.95

科学技术普及

5.79

6.62

8.57

11.1

科技交流与合作

1.68

17.9

24.5

19.65

我国科技预算制度的不合理性科技预算编制不科学

首先，在预算编制时间方面，我国部门预算编制与政府工作计划在时间上不同步，这也制约着科技部门预算推进的进程。编制科技预算必须以相关部门的工作目标计划为基础，但由于部门预算编制时间的提前，在编制预算时无法预先掌握下年的工作计划，部门单位的财务人员对部门单位所需经费的估计并不准确，一些资金无法细化到具体项目，影响了科技预算的精确性。

其次，在预算编制方法上，部门预算的重要基础是科学、合理的定额体系，而现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。现行的定额不是根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的方式将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。　

最后，在预算编制的分配上，长期以来，我国科研项目预算都不能全面地反映科研活动的全部支出，经费预算规定的支出条款与完成项目实际支出内容不能完全相符。不同于美国80%以上的科研经费花在“人”身上，我国的科研经费大多数都投到“物”上面去了，培养一个合格的科研人员所需要的成本没有得到认真考虑，科研人员的劳动投入得不到承认，科研经费的人员相关费用的预算比例过低。

科技经费存在重复投入现象

从宏观角度来看，我国科技计划预算缺乏统筹性。以基础研究为例，经费来源主要有自然科学基金委、中科院、科技部和教育部四个渠道，其中：自然科学基金委有重大计划、重点项目、一般项目、杰出青年资助项目；中科院有重大创新项目；科技部有“86”计划、“97”计划、国家重点实验室等；教育部有“”、“”等工程，都能直接从财政部获得独立预算。此外，其他部委也可根据需要安排科研项目和经费。在缺乏有效统筹的情况下，多部门、多渠道、多头分配有限资源，导致科研经费分散使用，科研项目重复设置，造成科研人员多头申请，同一个人、同一研究内容可以从不同渠道获得经费，而同一科研成果也可以向各方面交账，助推了科研人员四处跑项目、争资金的现象，使得科研人员难以潜心研究。由于条块分割，缺乏统筹安排，容易造成不必要的浪费，使资源难以共享。

从微观角度来看，我国科技项目预算管理各自为政，存在脱节现象。在我国，科研管理部门和财务部门是两个相对独立的部门，项目管理与经费管理各自为政，科研管理与经费管理相脱节。科研管理部门只重视争取项目，对于经费使用的合理性和有效性却认为不在职权范围内；财务部门由于对科研管理、经费管理相关规定不熟悉，他们只能判断经费使用是否符合财务规定，无法判断使用是否合理。课题组认为，项目由课题组和科研管理部门共同争取，科研经费收取管理费后就应属于课题组所有，只要符合财务规定，课题组有权对经费进行支配。这种情况就造成了科研经费在使用的过程中缺乏有效的控制，因此出现了有些课题科研经费的使用并不是全部用于科研项目上。

科技预算管理缺乏约束性

从部门预算的层面看，人大对部门预算的监督作用没有充分发挥出来，这也导致了科技预算缺乏一定的约束性。目前人大审议部门预算的时间很短，在如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议部门预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。长期以来我国人大对政府财政的监督一直比较弱化，部门预算改革也没有从根本上扭转这一局面。

另外，我国没有建立对科技部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级机构广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，少有人对此进行深入探讨。同时，科技部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分清轻重缓急。由于项目资金是财政无偿拨款的，只要有项目，即使浪费很大，仍然比没有项目要显得有政绩，任何一个单位都不可避免地存在着追求预算最大化的倾向，总要找各种理由编出一大堆项目来获得更多的财政资金。结果，财政支出仍然呈刚性增长，收支紧张的状况未能从根本上得以改观。

如何完善我国科技预算制度成立科技预算编制协调部门

为适应科技事业发展及科技活动规律对科技预算管理的要求,有效地避免财政科技资金分配中的交叉、分散、重复及运作中互相扯皮的现象,科学、合理地编制政府科技预算,建议设立相对独立的科技预算组织机构,可由国家科教领导小组领导，成员由熟悉我国科技发需求的战略科学家、财经专家等构成。该部门的职责为：负责编制每年全国的科技预算及相关工作,使科技预算在政府预算的编制体系中有相对独立的地位,保证科技预算的连续性。对该部门的要求是，要根据国家制定的长远科技规划和年度计划开展工作，协调各重大科技计划中目标、内容相近的科技项目，全面、均衡地编制国家科技预算，统筹国家财政科技支出，并组织、协调各相关部门的工作。

改革科技预算编制和审批方式

预算编制是全年科技预算执行的基础,合理安排预算编制的时间对预算的有效实施起着重要作用。建议改革预算年度起始时间或提前开始预算草案的编制工作。提前预算编制时间,延长预算编制周期。应尽早着手编制预算,编制的时间应该长一些。为保证预算本身的客观性和科学性,提高其可行性,减少在执行中的频繁调整,建议适当延长预算的准备期,在每年年初就开始着手下一个预算年度的科技预算草案的编制工作,延长预算编制时间，争取每年年底前完成下一年的预算，从而形成较为成熟的政府科技预算,实现年度预算的完整性,确保新预算年度的顺利开始。

加强对科技预算的审核与监督

目前，我国科技经费预算只是经过人大的一级审核即下拨，虽然逐步实行了国库支付、分批拨款、考察进度、加强审计等各项工作，但是基本上“上有政策，下有对策”，预算编制时仍存在“虚报”、“谎报”，转换名目等行为。为了避免这一现象，应该实行预算编制、执行和监督互相分离的制度，防止在某些情况下，某些部门或科学家既是制定规划的“教练员”，又是实施具体项目的“运动员”，最后还是成果鉴定的“裁判员”。另外，还要严格把关预算管理过程，在预算编制时间、审核、执行过程上制定标准，同时建立相应的激励和惩罚制度，保证科技预算制度的严肃性。

完善科技预算的制度建设

我国的科技预算体制，一方面存在着计划经济体制所具有的随意性，使得政府官员的作用很重要，但又缺乏监督。同时存在着市场体制具有的分散性、部门作用突出等特点。事实上，在科技预算的编制、批准、执行和监督等各个环节中，我国在一些重大的科技经费分配上仍然存在比较严重的主观性，在实际操作中则表现为条块分割、立项重复、分散等问题。目前，除了科技部之外，国家发改委、教育部、中科院、自然科学基金、国防系统也都在科技预算中发挥着重要作用，但是各个部门却缺乏战略、计划和内容的有效分工，严重影响了科技投入的效率。因此，我国急需要解决地问题就是从宏观上对科技预算体制进行梳理，加强制度建设，细化科技预算管理和各大科技计划管理，以避免财政资源的重复投入，提高国家科技投入的效率。

作者介绍：

汝鹏，助理教授，清华大学博士。曾担任全国学联副主席，清华大学研究生会主席、研究生团委副书记。现任教育部战略研究基地、清华大学科技-教育发展战略研究中心主任助理；清华大学党委组织部副部长。主要研究方向：科技与创新政策，公共政策过程，新能源政策等。

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