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DOI:10./j.cnki.-..02.05
摘要
京津冀高等教育协同发展已日益成为推动区域合作的重要力量。当前京津冀高等教育协同发展主要面临如下问题：非首都功能疏解目标下京内和京外疏解、集中承载与分散疏解关系处理问题，三地高等教育层次结构构成仍待优化，以及协同发展观念欠缺导致多元主体利益整合困难等。加快推进京津冀高等教育协同发展，要同时树立“以疏解促优化”和“以承接促转型”的思路，北京扎实做好非首都高等教育资源疏解工作，天津和河北积极推进高等教育资源承接任务；要依托各地区域功能定位调整优化层次结构；构建以中央政府为主导利益协调机制，深入推进区域高校联盟转型升级。
关键词
京津冀协同发展；高等教育；结构-功能；非首都功能疏解；协同发展
一、问题的提出
推动京津冀协同发展，是以习近平同志为核心的党中央在新的历史条件下作出的重大决策部署。作为一项国家战略，京津冀协同发展的战略意义在于打造新型首都经济圈、促进全国区域协调发展、整合资源优势形成新的经济增长极以提升国际竞争力。教育协同被视为实施京津冀协同发展战略的最主要特色，是协同发展的重要支撑，“京津冀区域高等教育凭借其不可比拟的合作发展优势已日益成为京津冀区域合作的重点领域和推动力量”。
所谓高等教育协同发展，主要包括“高等教育与经济社会的协同发展，以及高等教育自身的协同发展”。现阶段关于京津冀高等教育协同发展的研究，主要聚焦于分析协同发展问题，并有针对性地提出改进举措。一是在整体层面，存在职业教育同产业结构协同性不高、高等教育布局和质量不均衡、以及人才规模和结构不够协调等问题，为此，要在构建高等教育协同发展体系和制度上发力。二是在管理体制和资源层面，存在资源分布、行政壁垒、观念固化、政策过于刚性、制度创新动力不足效果不佳等问题，针对此应加强顶层设计、发挥政府主导作用、创新合作机制。三是在层次结构层面，存在着明显的层次结构失衡问题，三地未形成合作共赢态势，约77%的研究生集聚北京，河北培养了约64%的专科生，同时天津的高职教育集聚程度也与河北相近，因此要以北京为核心搭建人力资源互通和高等教育高层合作平台，以天津为核心搭建职业教育发展和科技创新合作平台，以河北为核心构建高校产学研协同和成果转化基地，要因“位”制宜，形成阶梯式、递进式教育发展模式。四是从新时代发展要求层面，京津冀高等教育协同发展要聚焦社会主要矛盾的变化，围绕首都建设战略核心任务，服务北京城市副中心和雄安新区重点任务建设需要。
目前京津冀高等教育协同发展的研究仍存在进一步拓展的空间，即以系统的科学理论为指导对协同发展展开深入分析。结构功能模型提供了一个理论框架。帕森斯是结构功能主义理论的主要标志性人物，他将社会行动系统划分为行为有机体、人格、社会和文化系统四个子系统，社会系统为了保证自身的维持和存在必须满足“适应”“达鹄”“整合”“维持模式”4种功能。在这一分析框架之下，京津冀高等教育协同发展关键在于要满足功能需求，即要满足经济、政治、社会和文化的功能需求。
二、京津冀高等教育协同发展现状
京津冀高校数量规模较大，截至年6月，共计所，占全国高校总量的10%，其中河北高校所，北京高校92所，天津高校57所。在三地人才培养规模方面，年北京和天津每10万人高校平均在校生数分别为人和人，远远高于全国平均值；反观河北这一数值则低于全国平均值，仅为人，约为北京的1/2，天津的3/5，显示出北京和天津高校人才培养规模的实力，以及当前河北在相关方面的劣势地位。但值得注意的是，通过对近5年该指标的梳理可以发现，北京和天津有不同程度的升降，而河北呈现出逐年上升的态势，一定程度上显示出未来发展的后发潜力。（见图1）
从高校办学层次来看，北京本科院校规模是专科院校规模的2.5倍，天津和河北，两者比例基本接近1∶1，但是河北的高校数量整体最多，是天津的2倍以上，具有明显的体量优势。（见图2）通过对高校主管部门进一步梳理发现，三地高等教育层次差距巨大，北京汇聚了一大批央属高校（教育部和其他中央部委直属高校共39所），而河北省内没有一所教育部直属高校。同样值得注意的是，河北虽然省属院校占比高达97%，且无教育部直属院校，但是却有应急管理部、公安部、中国地震局和司法部直属高校4所，在央属高校数量方面高于仅有3所教育部直属高校的天津，显示出河北高校发展中的独特行业教育资源优势。（见图3）
在人才培养总量方面，年京津冀各级各类普通高校在校生数超过万，约占全国高校在校生总量的10.2%，具体到人才培养层次结构，（见图4）北京专科高校在校生规模相对偏低，不足本科高校在校生规模的1/6，而本科及研究生在校生规模体量较大，尤其是博士在校生规模，已经远远超过专科在校生规模，各层次在校生规模整体呈现“金字塔形”结构，与北京建设全国科技中心的战略定位相一致。天津各层次高校在校生规模总量不及北京，且以专科和本科层次人才培养为主，二者总量约占整体在校生规模的88%。而且在天津，专科层次人才培养较为发达，规模占本科在校生的一半，是硕士和博士在校生总量的2.5倍，专科层次人才培养已经成为支撑天津高等教育发展的重要力量，显示出当前天津高等职业教育发达的现状和特点。至于河北各层次高校在校生数量，本科和专科层次人才培养更是占据了绝对的优势地位，二者占比高达96%，研究生在校生规模体量极小，各层次在校生规模整体呈现“图钉形”结构。通过数据的对比可知，京津冀高等教育各层次人才培养，北京高校偏重于以本科和研究生为代表的中高层级人才，河北高校则偏重于中低层级人才，两地表现出明显的结构性倒置；天津高等教育层次结构置于北京和河北中间，但是总体而言，人才培养也以中低层级人才为主。
三、京津冀高等教育协同发展问题分析
（一）非首都功能疏解目标下京内和京外疏解、集中承载与分散疏解关系处理问题
京津冀协同发展是党中央在全面建设小康社会征程中的一项战略决策，有着深远的战略目标，其近期目标在于解决当前京津冀区域发展过程中面临的现实问题，如北京的大城市病、雾霾等环境污染、区域内部各行政区内同质化发展、不断加快第三产业比重实现经济发展转型升级等；长期目标定位于打造以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。具体到三地区，《京津冀协同发展规划纲要》对北京的定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，天津定位于“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”，将河北定位为“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。习近平总书记多次指出，有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展战略的核心，是关键环节和重中之重。当前非首都功能的疏解对象主要包括四类，一般性产业特别是高消耗产业，区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构和企业总部等。按照结构功能主义理论框架，高等教育发展要与城市发展定位相匹配，京津冀高等教育协同发展的前提是要适应和满足区域协同发展的战略目标。教育作为非首都功能疏解的主要对象之一，京津冀高等教育协同发展必须要服从和服务于北京非首都功能疏解这一“牛鼻子”和主要矛盾。
按照结构功能主义理论框架，高等教育发展要与城市发展定位相匹配，城市定位功能的满足是高等教育优化的依据，因此京津冀区域高等教育协同发展要适应和满足实现京津冀协同发展的战略目标，具体而言，近期目标要紧紧围绕北京人口疏解重构教育空间布局，通过区域内教育资源的疏解和承接，为实现京津冀协同发展提供人才支撑与智力支持；长期目标在于以世界一流的教育支撑世界级城市群建设。
由于教育资源与人口分布密切相关，因此教育资源疏解成为优化北京市人口空间分布的重要抓手。通过京津冀高等教育协同发展实现非首都功能疏解，要把握好两对关系，即京内疏解和京外疏解的关系，以及集中承载与分散疏解。一方面，关于京内疏解和京外疏解，在京津冀协同发展中，北京是核心，是教育资源的疏解地，作为协同发展重要引擎的天津是教育资源的联动地，河北主要承担产业对接，是教育资源的承接地。教育疏解作为非首都功能疏解的主要对象之一，一般采用高校转移或者异地办学的形式，在此过程中需要着重对高校异地办学问题进行分析研判，有研究者指出，中国高校异地办学面临着教学质量和师资的保障、与总校（本部）的关系以及与母校办学目标、办学层次的同一性等现实问题，京津优质教育资源尤其是北京教育资源疏解，要具体研究京外疏解在资源承接地的发展问题，避免强硬的“拉郎配”。因此，京津冀高等教育协同发展的顶层设计，无疑要主动整合北京非首都功能的疏解这一国家层面的战略需求，但要避免如下问题的发生，即“在某种程度上一体化的设计动因并非基于高等教育系统人才培养的基本要素或任务，而是基于社会性人口结构调整的需要”。
另一方面，在非首都功能疏解的战略目标下，实现京津冀高等教育协同发展，还有一个现实问题需通盘考虑，即集中承载与分散疏解问题。在京津冀协同发展背景下，北京城市副中心和雄安新区正在成为北京发展的“两翼”，尤其是秉持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”规划理念的雄安新区，是疏解非首都功能的集中承载地，如何结合新区发展需求高标准、高站位规划高等教育发展，做好区域的融合发展和实现与北京首都功能错位发展，成为实现京津冀高等教育协同发展不得不面对的现实问题。
（二）三地高等教育层次结构构成仍待优化
具体到不同层次人才培养供给，京津冀高等教育仍存在层次结构不够协调的问题，具体表现为两个层次的重合：一是三地本科教育高度重合，年三地专科、本科、硕士、博士在校生构成如下，北京比例为0.7∶5.1∶2.6∶1，天津比例为16.5∶33.5∶5.5∶1，河北比例为.9∶.2∶13.3∶1；本科教育规模占总体在校生比例方面，北京占比约54%，天津占比约67%，河北占比约48%，从各层次高等教育数据对比可知，本科教育在三地占比最大。二是天津和河北专科教育出现了重合，天津是传统的职教高地，专科层次的职业教育规模占比较大，约占高等教育在校生总数的33%；同时，河北的专科教育规模体量也较大，约占高等教育在校生总数的42%。从相关数据对比可以发现，在人才培养的层次规模方面，一方面，无论是北京、天津，还是河北，本科教育规模均较大，另一方面，作为传统职教高地的天津和河北专科教育出现了重合。因此，当前京津冀高等教育层次结构方面仍有着较大程度的重合问题。
（三）协同发展观念欠缺导致多元主体利益整合存在现实困难
结构功能主义理论认为，价值观念也影响着系统功能的满足。当前，正是由于合作、互利、共赢等协同发展观念的欠缺，导致京津冀高等教育协同发展中出现基于属地管理缺乏发展大局观、从自身利益出发决策以及多元主体利益整合等问题。在协同发展中，中央政府、地方政府、不同高校等具有各自利益需求，在不同的行为逻辑下多元化的价值取向极容易造成利益的分化，从而导致“难以实现差异、互补发展，不利于发挥比较优势和增强高等教育的整体竞争力”。
第一，京津冀高等教育协同发展涉及多元利益主体权利分配，其中既包括三地政府，也包括中央政府机构及各群众组织和企业等，经过梳理发现，多元利益主体囊括19个主管部门，具体包括三地政府和国家层面主管部门16个（13个中央政府机构，3个国家级群众组织），11个中央政府层面的共建部门，以及部分与高校联系紧密的重量级央企、国企等。（见表1）较之长三角高等教育一体化和粤港澳大湾区建设，京津冀高等教育协同发展所涉及的利益主体更加多元和复杂，需要注重满足不同主体的角色、地位以及利益需求，因此在建立复杂利益分配与协调机制方面面临较大困难。
第二，属地思维下存在制度壁垒。年《京津冀协同发展规划纲要》颁布，京津冀协同发展正式上升为国家战略。但是纵观京津冀协同发展的实践，促进协同发展的标志性成果和根本性突破尚未实现；教育协同亦是如此，目前正处于纵深推进的阶段。属地思维下制度壁垒的存在已经成为当前制约京津冀教育协同发展的关键影响因素。一方面，三地有关教育协同发展的制度难以实现有效对接，三地在人事制度、科研管理制度、财政制度等方面存在不同程度各自为政、割裂发展问题，如教师在三地不同高校流动过程中，课时计算、绩效考核、科研成果归属、职称评审认定等问题没有统一和明确的制度规定，无法有效保障教师的切身利益；另一方面，面临着地方保护主义的隐形干扰，三地由于分属不同行政区划，鉴于财政分灶吃饭、政绩评价机制等原因，政府的决策和行为往往是基于自身利益最大化的产物，不同程度导致专业设置大而全、重复建设等问题，早已有学者指出：“京、津、冀高等教育相关部门和学校对‘一体化’进行投资的驱动力，由于受保护性地方法规、行政区划的壁垒，城市功能分区、经济发展导向的制约，在其‘一体化’政策的制定、项目开发、实施等方面呈现意愿、期待、努力程度及成效上的差异”。
四、加快推进京津冀高等教育协同发展举措
（一）“以疏解促优化”：北京扎实做好非首都高等教育资源疏解工作
非首都功能疏解是京津冀协同发展的“牛鼻子”，所谓非首都功能是指首都功能以外的其他功能，即与“四个中心”不匹配的功能。北京教育尤其是高等教育要以疏解非首都功能为突破口做好“瘦身健体”工作，教育资源疏解的对象主要是与“四个中心”发展定位不突出的教育资源，《北京市新增产业的禁止和限制目录（年版）》更是明确对北京高等教育做出限制性规定和管理措施。鉴于当前首都高等教育处于疏解的初级阶段，应着重在如下方面进行调整优化，推进内涵式发展。
1.以央属院校带动人口疏解。相较于市属院校，央属院校对人口集聚更具吸引力，以北京高等教育在校生为例，年，招生达32.28万人，其中央属高校招生21.1万人，是市属院校的1.9倍；而且北京16万“蚁族”群体中，30%曾就读于“双一流”建设高校，“聚人多、占地多”是央属院校的显著特点，因此，在疏解北京教育资源过程中，首先可重点对央属院校教育资源予以疏解。
2.向中心城区以外疏解增量。当前北京高等教育资源仍过多聚集在城六区，总体呈现出向周边郊区疏解的态势。鉴于首都环境资源的有限承载力，非首都教育资源的疏解应该继续坚持总量控制、存量优化的原则，城六区不宜再成立高校或者建立分校以扩大高等教育规模和教育用地规模，要将良乡高教园区、沙河高教园区作为主要输入地，支持高校在中心城区外建立分校疏解本科生，老校区定位为研究生培养基地和研发基地；推进职业教育调整转移，经济社会发展需要鼓励特色专业到郊区办学，进一步优化城区布局结构。
3.以低层次教育资源疏解为主。当前北京各层次高等教育规模有着较大的体量，在校生教育规模尤其是研究生在校生规模与天津、河北差距不断扩大，打造科技创新中心，必然要疏解低端产业，而研究生教育规模集聚可以源源不断为高端智能产业提供人才供给，因此高职教育疏解更能满足北京城市发展功能定位需求，这也与当前天津、河北的专科教育在校生规模不断扩大、北京专科教育在校生规模逐年缩小的态势相吻合。
（二）“以承接促转型”：天津、河北积极推进高等教育资源承接任务
北京是教育资源的疏解方，天津和河北作为疏解教育资源承接地，其资源承接能力也直接关系到疏解工作的成败，关系着协同发展目标的实现。北京市政府已经确立了要支持在京高校和市属高校通过校区整体搬迁、设分校、联合办学等多种形式向天津、河北以及郊区转移疏解的战略举措，这就需要天津河北一方面要做好充分的承接北京疏解教育资源的准备，同时更重要的是需要抓住这一契机，以优质教育资源承接促进本地教育结构转型升级。
天津与北京一起构成京津冀教育发展的引擎，扮演着双城联动的角色，在首都教育资源疏解过程中，天津应积极搭建教育资源联动平台，一方面教育定位要与北京互补，北京发展定位为瘦身健体、高教高地、合作增能、输出带动、整合引领，相应地天津应定位于职教高地、承接疏解、双城联动、先行先试、走向同城，与北京一起发挥高端引领和辐射带动作用。另一方面，要注重与辐射河北联动，利用已有教育尤其是职业教育高地优势，通过推进津冀职教协作等形式，提升对河北教育的辐射力和带动力。
京津冀教育协同发展中相较于具有丰富资源的京津双核布局，河北教育资源稍显匮乏，处于“洼地”。借鉴世界范围内其他都市圈发展的成功经验，如日本依托由东京与横滨、琦玉、千叶市所构成的多中心的空间结构，成功打造了多个教育特色城市，京津冀教育协同发展除强调京津双核中心外，河北省内其他教育资源承载地也需要明确发展定位，以优质教育资源承接促进转型升级，打造多元化的教育特色城市。到底哪些城市可以逐渐打造为教育特色城市，其标准则依托于在长期发展过程中形成的教育发展基础，即优先选择教育发展条件较好的地区，如石家庄、保定、唐山、秦皇岛等城市。
（三）依托京津冀三地区域功能定位调整优化层次结构
在京津冀协同发展战略中，北京、天津和河北三地被赋予了新的功能定位，各层次高等教育人才培养供给需要适应和满足城市功能定位的需要，实行错位发展，避免陷入无效率的同质化竞争。根据三地功能定位，京津冀高等教育层次结构优化的方向在于优化教育产业结构，突出地方特色，满足地方需求，实现差异化发展，在层次上有所侧重。
优化教育产业结构的标准在于三类产业结构现状。当前在具体的产业发展阶段方面，北京已经进入后工业化社会，天津进入工业化后期社会，属于工业化高级阶段，河北则仍处于工业化中期社会，属于爬坡阶段。从年三类产业增加值来看，北京以服务业为主的第三产业对经济增长的贡献率达到83.5%；天津的第三产业占比已达到63.5%，但第二产业仍占较大规模，约35.2%，与第三产业发展相对均衡；河北第三产业占比为51.3%，刚刚超过50%，而第一产业占比仍为10.3%，通过数据可以判断，京津冀地区产业结构整体呈现“三、二、一”的发展格局。通常意义上，第三产业较为发达的地区，其服务业相对更加繁荣，技术创新对经济增长的促进作用更明显，因此需要教育领域向社会输送创新性技术人才和高素质服务人员；以传统产业为主的第二产业发达的地区，需要充足的劳动型、技能型人才；在第一产业占比仍然较大的地区，应着重 根据京津冀三地产业结构及高等教育发展现状，北京要打造高等教育的高地，持续开展非首都教育资源疏解工作，尤其是基于党的十九届五中全会将北京进一步定位于国家科技中心，因此要集中办好研究生层次的高等教育，培养创新型、综合型人才，进一步发挥高水平科技、研发、经济等专业人才集聚的优势，以高品质的教育建设国际一流和谐宜居之都，建设国际科技中心。天津高等教育要进一步充分发挥职业教育优势和高等教育优势，将其打造成为具有国际影响力的高等教育中心、高水平职业技术人才培养中心、科技成果转化中心。河北高等教育优化要综合高标准谋划雄安新区高等教育这一工作，弥补区域内部优质教育资源差异。一方面要集中办好与区域功能定位相匹配的本专科层次的高等教育；另一方面要重点规划雄安新区高等教育，根据《河北雄安新区总体规划（—年）》，雄安新区建设的目标之一是建设国际一流的创新型城市，当前北京正在积极推动符合雄安新区定位的部分教育功能向新区转移，全力支持央属高校向雄安新区疏解。但是致力于发展高新产业的雄安新区，第一阶段发展是靠北京疏解，第二阶段发展需要依靠的便是人才的自我供给与培养，因此作为千年大计的雄安新区必须坚持高水平人才发展理念，集聚全国力量办好雄安大学，积极鼓励北京大学、清华大学等京内一流高校设立分院和分校，同时依托天津市国家现代职业教育改革创新示范区，助力提升雄安高端技能型人才供给水平。
（四）深入推进区域高校联盟转型升级
京津冀高等教育协同发展，涉及多元利益主体之间的复杂关系，深入推进区域高校联盟建设可以作为整合各方利益的抓手。第一，区域高校联盟不但可以使跨区域的不同高校寻找到学科专业背景相似的合作伙伴，而且可以通过构建联盟激发新的利益共生关系，寻求各方利益结合点。第二，依托区域高校联盟，不同办学水平的高校通过“协同作战”，短时间内达到取长补短的效果，降低发展成本。第三，北京虽然是高等教育的高地，但区域空间不足问题明显，而天津和河北恰恰具有空间资源优势；天津优质教育资源相较北京仍然不足，而高校联盟是整体提升高等教育质量成本效益最优的选择；河北是高等教育的“洼地”，尤其是高水平研究型大学高考招生名额在省内分配数量偏低，依托区域高校联盟推动优质教育资源的共享是短时间内促进教育公平的最佳选择，符合各地发展现状和需求，也暗合首都非核心教育功能疏解的趋势。
因此，深入推进区域高校联盟转型升级或许是解决由于协同发展观念欠缺导致多元主体利益整合困难的突破口。目前三地近60余所高校在不同学科领域组建了十余个区域联盟，各联盟普遍以签署合作协议的形式，确定了目标主旨、协作范围、行动方式等内容，拉开了区域高校联盟转型升级的序幕。建议在如下方面继续推动联盟转型升级：一是健全有效协同制度，可以借鉴美国“常春藤联盟”经验，联盟高校间学生转学要针对转学学分进行区别鉴定，确保符合转入学校的质量标准；建立校院长定期会晤机制，校长在宏观层面研讨教育理念、发展方向、科研成果转化等问题，院长在微观层面对招生、课程设置、转学、学分互认等具体教学管理问题进行磋商。二是建立健全标准体系，切实推进教育合作协议框架落地。参考欧洲高等教育区推进一体化的成熟经验，为进一步促进协同发展，在区域联盟高校间逐步建立质量保障体系、学历资格框架、学分转换和累计系统、联盟教学技术评估工具、教育培训监测报告等具有实操性的标准和工具，实现教育标准互通，促进学生和高端人才的跨区域流动。三是积极协调各方高校参与联盟建设。在区域高校联盟参与热情度方面，北京和河北地区高校高于天津高校，市属高校高于央属高校，联盟发起者高校高于参与者高校，鉴于此问题，坚持以目标和问题导向的逻辑，在一定的目标吸引力下，通过解决具体问题寻找共赢途径，将多元利益主体诉求引向某一特定的契合性结合点，摒弃“为了联盟而联盟”简单思想，“以点带面”逐步推动京津冀高等教育协同发展。
作者
高文豪，中国人民公安大学公安管理学院讲师，北京
原文刊载于《中国高教研究》年第2期第23-29页
栏目
区域高等教育研究
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